Em 1994, os novos desafios da política de Cooperação Portuguesa exigiam que se procedesse a uma revisão profunda de procedimentos, nomeadamente em matéria de gestão da cooperação, levando a considerar como prioritária a criação de um mecanismo de sustentação da política de cooperação
para o desenvolvimento, de forma a permitir a sua modernização e adaptação consequentes.
Esta prioridade materializou-se, em 1994, na fusão entre o Instituto da Cooperação Económica (ICE) e a Direção-Geral de Cooperação (DGC), dando origem ao Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP). O ICP passou, assim, a ser o único interlocutor institucional do Estado português no âmbito do planeamento, coordenação, acompanhamento e avaliação da política de cooperação.
O sinal político foi claro mas insuficiente para, por si só, efetuar uma transformação de fundo na Cooperação Portuguesa, e isto por duas razões fundamentais: por um lado, permaneceram sem alteração os principais obstáculos estruturais que impediam uma melhor coordenação, nomeadamente a elevada autonomia de que gozavam ministérios setoriais e outras instituições envolvidas na cooperação e, por outro, o insuficiente nível de preparação técnica específica dos agentes e funcionários que, tanto nos ministérios como no próprio ICP, executavam as atividades de cooperação.
Deste modo, foi efetuada a revisão da lei orgânica do ICP, operada pelo Decreto-Lei no 293/97, de 24 de Outubro, com reforço das áreas da gestão, da programação, da avaliação e da coordenação. Passou então a ser nomeado um vice-presidente apenas para a área da gestão e a existir uma direção de serviços de gestão, até aqui inexistente. O primeiro passo a dar para a coordenação teria, obviamente, de ser o conhecimento completo do panorama da Cooperação Portuguesa. Por extraordinário que possa parecer, em 1998 havia ainda muitas atividades de cooperação de organismos do Estado que o ICP desconhecia. Registou-se a partir dessa altura, um esforço grande e sistemático para a criação e consolidação de uma base de dados razoavelmente completa sobre a cooperação oficial portuguesa.
Com o objetivo de incentivar, no âmbito da intervenção dos poderes públicos, a Política de Cooperação para o Desenvolvimento, a ser incrementada e/ou intermediada pela ação dos agentes económicos privados, foi criado, pelo Decreto-Lei no 16/98, de 29 de Janeiro, o Conselho Consultivo para a Cooperação Económica e Empresarial. Este Conselho destinava- se a enquadrar a atividade de vertente empresarial da Cooperação garantida pelo Fundo para a Cooperação Económica, criado em 1992. Simultaneamente, foi aprovada a proposta de criação do Programa Integrado de Cooperação no Orçamento de Estado, com os projetos que os diferentes ministérios se propunham desenvolver, o qual funcionou entre 1998 e 2001.
Com vista a melhorar o posicionamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros no quadro da definição da política de cooperação para o desenvolvimento, até então baseada num modelo bastante centralizado, procurou-se, através da corresponsabilização da totalidade dos departamentos de Estado, dar a esta política uma dimensão transversal. A criação do Conselho de Ministros para os Assuntos da Cooperação, operada pelo Decreto-Lei no 267/98, de 28 de Agosto, foi a resposta institucional para o problema. A política de cooperação para o desenvolvimento foi assumida como uma política do Governo, definida e coordenada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros e, nessa medida, parte integrante da política externa portuguesa.
O Instituto da Cooperação Portuguesa passou a desempenhar o papel de órgão central de apoio à definição, elaboração e execução da política de cooperação, no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros, por um lado, o de centro de estudos, planeamento e programação, por outro, e, ainda, o de centro de coordenação e avaliação do sistema. O Fundo para a Cooperação Económica foi substituído por uma nova instituição, a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), instituição central para o financiamento da cooperação, alargando o âmbito de intervenção do Fundo para a Cooperação Económica, ainda que continuando centrado no incentivo ao investimento de empresas portuguesas nos países destinatários da cooperação, segundo uma lógica diferente da lógica da internacionalização da economia portuguesa, com instrumentos específicos de promoção e apoio.
A criação da APAD implicou um ajustamento no funcionamento do ICP que passou a ser o local onde se faria o planeamento e a programação, a coordenação interministerial e a avaliação da cooperação. Procurou-se igualmente abranger nesta reforma o quadro técnico especializado junto das nossas missões diplomáticas dando-lhe um enquadramento mais dependente do órgão coordenador da cooperação.
Previu-se, então, que o Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP), acompanhando as reformas em curso no setor da cooperação passasse a ser o órgão central de coordenação da política de cooperação. Uma nova Lei Orgânica ficou concluída no mês de Dezembro de 1999, conferindo-lhe uma maior eficiência, operacionalidade e agilidade no exercício das suas atribuições.
A par do ICP, a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento passou a ser a principal instituição financiadora da Cooperação Portuguesa, integrando o maior volume possível dos recursos financeiros, públicos e privados, mobilizados anualmente para a ajuda ao desenvolvimento na tutela dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e das Finanças. A Agência assegura o financiamento, seja dos projetos do setor privado, seja dos projetos infra- estruturantes de ajuda ao desenvolvimento apoiados pelo Governo português.
Em 2001, e pela primeira vez, as despesas da cooperação dos diferentes ministérios apareceram inseridas em mapa próprio no Orçamento de Estado, introduzindo uma nova lógica de programação das atividades de cooperação.
Através do Decreto-Lei n.o 192/2001, de 26 de Junho, foi aprovada uma nova Lei Orgânica do ICP, dotando-o, em articulação com a APAD, de uma estrutura orgânica mais coerente, flexível e consentânea com as finalidades e atribuições que o caracterizavam como órgão central de coordenação da política de cooperação para o desenvolvimento.
No preâmbulo do Decreto-Lei no 5/2003, de 13 de Janeiro que aprova os estatutos do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, encontram-se expressos, de uma forma mais aprofundada, alguns dos princípios orientadores da filosofia de cooperação do XV Governo Constitucional, partindo da consideração essencial de que a política de cooperação “( ) em alguma medida subsidiária de uma noção de assistência, é pautada por figurinos descentralizados, razão pela qual a sua formulação, execução e financiamento estão dispersos por vários organismos. Neste cenário, são inevitáveis os prejuízos ao nível da sua coerência e eficácia e é posta em causa a unidade da representação externa do Estado. ( ) Visa-se, agora, reverter essa situação para uma prática mais coerente assente numa estrutura organizativa dotada dos competentes mecanismos de coordenação, informação, controlo e avaliação, no âmbito das novas orientações estratégicas da ajuda pública ao desenvolvimento”.
E são também objetivos de eficácia que levam a afastar do organismo centralizador da ajuda pública ao desenvolvimento as iniciativas empresariais levadas a cabo por entidades privadas nos países recetores. Sendo assim, o novo figurino é pautado pela coordenação da ajuda pública ao desenvolvimento (APD) num único organismo, o Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), que assegura também a supervisão e a direção da política de cooperação e de Ajuda.
A política de Cooperação Portuguesa e de Ajuda Pública ao Desenvolvimento passa a ser coordenada, supervisionada e dirigida, desde Janeiro de 2003, pelo Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, I.P. (IPAD).
Criado pelo Decreto-Lei no 5/2003, de 13 de janeiro, que aprova os estatutos do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), o IPAD responde aos objetivos de unidade, eficácia e racionalidade das novas orientações estratégicas da política externa portuguesa, no
âmbito da cooperação, concentrando numa única estrutura organizativa a coordenação da ajuda pública ao desenvolvimento, visando um melhor cumprimento dos compromissos internacionais assumidos por Portugal e uma maior consentaneidade com as necessidades dos países recetores.
Ao IPAD, instituto público dotado de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e de património próprio, tutelado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, cabe a supervisão, direção e coordenação dos programas e projetos de cooperação e de ajuda pública ao desenvolvimento financiados e realizados pelos organismos do Estado e outras entidades públicas, bem como a centralização da informação sobre os projetos de cooperação promovidos por entidades privadas.
Entre outras atribuições, o IPAD elabora os Planos Indicativos de Cooperação (PIC), principais instrumentos base de ação; promove a execução dos diversos programas e projetos e prepara relatórios semestrais; assegura a articulação com as autoridades dos países beneficiários; emite parecer prévio vinculativo sobre os projetos propostos por outras entidades; convoca a Comissão Interministerial para a Cooperação (CIC) e assegura a representação e a participação do Estado Português nas organizações internacionais relacionadas com a cooperação e a ajuda pública ao desenvolvimento, em particular na União Europeia, na OCDE/CAD e na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), sem prejuízo das competências das representações setoriais especializadas.
O IPAD, I.P. tem por missão propor e executar a política de cooperação portuguesa e coordenar as atividades de cooperação desenvolvidas por outras entidades públicas que participem na sua execução.
Fonte:
- Cooperação Portuguesa – uma leitura dos últimos quinze anos de cooperação para o desenvolvimento, 1996-2010, edição IPAD,I.P., 2011.